Autor: Vitalii Barvinenko, doctor în științe juridice, directorul Institutului de Cercetări Dunărene
Războiul ruso-ucrainean pe scară largă demonstrează tot mai clar nu doar nevoia statului de a se adapta tehnologic la noile metode de purtare a războiului, ci și necesitatea de a reconsidera un număr însemnat de abordări consacrate privind geopolitica, planificarea transporturilor, cooperarea transfrontalieră și securitatea economică. Dacă în domeniul militar-tehnologic Ucraina a arătat în ultimii ani capacitatea de a dezvolta relativ rapid soluții noi, de a transforma modele organizatorice și de a răspunde schimbărilor din natura războiului, în domeniul politicii regionale și al logisticii internaționale continuă să fie aplicate, în mare măsură, abordări instituționale elaborate în condiții de securitate fundamental diferite.
Acest lucru privește în special Dunărea, al cărei rol s-a schimbat substanțial după 2022. Înainte de începerea invaziei pe scară largă, segmentul ucrainean al sistemului de transport dunărean era considerat, de regulă, o componentă importantă, dar complementară, a infrastructurii portuare și de export a țării. După întreruperea unei părți însemnate a comunicațiilor din Marea Neagră, porturile Izmail, Reni și Ust-Dunaisk, canalul Sulina, infrastructura portuară și feroviară românească, tranzitul prin Republica Moldova și punctele rutiere de trecere a frontierei din sud-vestul Ucrainei au devenit elemente ale unui sistem mult mai larg de reziliență economică.
Această transformare cere o deplasare corespunzătoare a gândirii strategice. Dunărea trebuie privită nu doar ca o rută de export alternativă, folosită atunci când navigația în Marea Neagră este restricționată, ci ca un coridor de transport strategic permanent, în jurul căruia poate fi construit un nou nivel de integrare ucraineano-română, ucraineano-moldovenească și europeană în sens larg.
Experiența istorică a Comisiei Europene a Dunării
Din această perspectivă, istoria Comisiei Europene a Dunării, instituită prin Tratatul de la Paris din 1856, capătă o însemnătate deosebită. Ea poate fi considerată unul dintre cele mai timpurii experimente europene de integrare internațională funcțională, prin care statele au convenit să creeze un mecanism comun de administrare a unei infrastructuri a cărei bună funcționare servea intereselor tuturor țărilor participante.
La mijlocul secolului al XIX-lea, regimul navigației pe Dunărea de Jos era strâns legat de rivalitatea dintre marile puteri europene. Problemele navigației erau deopotrivă politice și tehnice: gurile fluviului se colmatau, starea șenalului navigabil limita tonajul navelor, iar administrarea ineficientă crea obstacole însemnate pentru comerț.
Tratatul de la Paris din 1856 prevedea înființarea unei comisii formate din reprezentanți ai șapte state — Franța, Austria, Marea Britanie, Prusia, Rusia, Sardinia și Imperiul Otoman. Sarcina ei era să execute lucrările necesare între Isaccea și Marea Neagră pentru îmbunătățirea condițiilor de navigație. O importanță fundamentală a avut-o dispoziția care permitea ca aceste lucrări să fie acoperite prin taxe speciale, al căror nivel putea fi stabilit de comisie cu majoritate de voturi. Tratatul de la Paris a fost cel care a instituit temeiul juridic al unui asemenea mecanism.
Cu timpul, Comisia Europeană a Dunării a dobândit treptat un grad însemnat de autonomie administrativă și financiară. Studiile privind activitatea sa arată că independența financiară a fost printre factorii care i-au permis să treacă de la dependența de finanțarea interguvernamentală neregulată la o execuție mai previzibilă a lucrărilor hidrotehnice și la întreținerea infrastructurii de navigație.
Această experiență este relevantă științific pentru procesele de integrare contemporane nu pentru că modelul secolului al XIX-lea ar putea sau ar trebui restaurat mecanic, ci datorită principiului care stă la baza lui. Atunci când infrastructura are caracter transfrontalier, iar eficiența funcționării ei depinde de acțiunea coordonată a mai multor state, mecanismele tradiționale de consultare diplomatică sunt adesea insuficiente. Apare astfel nevoia unei instituții permanente, cu competențe clar definite, proceduri de decizie și instrumente financiare pentru punerea în aplicare a acestor decizii.
Integrarea europeană ulterioară s-a dezvoltat în mare măsură după o logică funcțională asemănătoare. Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului, de pildă, a fost de asemenea construită în jurul unui sector precis de interdependență economică, în care statele au convenit să instituie mecanisme supranaționale de guvernanță.
Comisia Dunării de astăzi, instituită prin Convenția privind regimul navigației pe Dunăre, semnată la Belgrad la 18 august 1948, are o natură juridică și politică diferită. Activitatea ei se întemeiază pe interesele și drepturile suverane ale statelor dunărene, iar obiectivul principal rămâne menținerea și dezvoltarea navigației libere. Totodată, convenția însăși prevede ca o proporție însemnată a deciziilor să fie adoptată cu majoritate de voturi și ca bugetul comisiei să fie aprobat.
Este de remarcat că, în condițiile războiului actual, Comisia Dunării a fost ea însăși nevoită să răspundă direct noilor provocări de securitate. În special, a instituit un Registru al pagubelor din regiunea Dunării de Jos cauzate de acțiunile militare ruse, pentru a sistematiza informațiile verificate privind atacurile care împiedică navigația liberă și în siguranță.
Prin urmare, întrebarea nu mai este dacă securitatea Dunării de Jos are o dimensiune internațională, ci dacă mecanismele de coordonare existente sunt pe măsura amplorii amenințărilor apărute.
Deciziile strategice din război și geografia de transport a Ucrainei
Pentru a înțelege rolul contemporan al Dunării, este util ca strategia rusă să fie analizată nu doar prin prisma unor operațiuni militare izolate, ci și ca o succesiune de decizii menite să producă schimbări de durată în condițiile politice, economice și teritoriale de existență a Ucrainei.
În cadrul acestei abordări, o decizie poate fi considerată strategică atunci când consecințele ei nu se limitează la o anumită etapă a ostilităților, ci creează o stare sistemică nouă, revenirea la statu-quo-ul anterior necesitând resurse și timp considerabile.
În 2022, Rusia a proclamat anexarea ilegală a patru regiuni parțial ocupate ale Ucrainei și a înscris pretențiile teritoriale corespunzătoare în propriul cadru juridic intern. O altă decizie cu însemnătate strategică a fost declararea mobilizării în septembrie 2022, care a marcat practic trecerea statului rus la un model de confruntare militară menit să continue pe termen lung.
Următoarea dimensiune a fost lovirea sistematică a infrastructurii civile și critice ucrainene, inclusiv obiective energetice, porturi, terminale de cereale, complexe de depozitare, noduri feroviare și alte elemente legate direct de funcționarea economiei.
În etapa actuală, aceste evoluții au fost completate de o încercare tot mai evidentă de a influența însăși geografia de transport a Ucrainei, prin creșterea sistematică a riscurilor asociate folosirii comunicațiilor internaționale maritime, fluviale și terestre.
În acest context, noțiunea de țară fără ieșire la mare necesită o clarificare. Ucraina nu poate fi clasificată ca stat lipsit de acces la mare nici geografic, nici din perspectiva dreptului internațional. În cazul de față se poate vorbi însă despre o încercare de a crea condiții de izolare funcțională a transporturilor, în care accesul formal la Marea Neagră și la Dunăre se păstrează, dar folosirea lor comercială sistematică devine considerabil mai dificilă din cauza riscurilor militare, a infrastructurii avariate, a costurilor de asigurare mai mari, a lipsei de tonaj disponibil și a instabilității lanțurilor logistice.
În acest sens, loviturile împotriva infrastructurii portuare și de frontieră trebuie privite nu exclusiv ca episoade militare izolate, ci ca factori capabili să exercite o influență de durată asupra geografiei economice a statului.
Infrastructura de frontieră ca obiect distinct al riscului sistemic: cronologia 2023–2026
O atenție deosebită trebuie acordată atacurilor împotriva infrastructurii de frontieră din regiunea dunăreană a Ucrainei. Cronologia ultimilor ani arată că nu a fost vorba despre cazuri izolate de avariere a unor puncte de trecere, ci despre atacuri repetate asupra unor obiective care asigură legături directe între Ucraina, România și Republica Moldova.
La 26 septembrie 2023, un atac nocturn cu drone de lovire a produs pagube însemnate infrastructurii din zona bacului Orlivka–Isaccea, la frontiera cu România. Potrivit informațiilor difuzate atunci, au fost avariate clădirea punctului de trecere, infrastructura de depozitare și aproximativ treizeci de camioane; șase camioane au ars, iar doi șoferi au fost răniți. Trecerea prin Orlivka a fost suspendată temporar, traficul fiind îndrumat pe ruta prin Reni. În seara zilei de 26 septembrie, punctul și-a reluat activitatea.
Este important că atacul a avut un efect operațional transfrontalier. Partea română a restricționat de asemenea temporar traficul prin Isaccea, iar lovitura s-a produs chiar în fața teritoriului unui stat membru al Uniunii Europene și al NATO. Astfel, încă din 2023 a devenit evident că situația de securitate din jurul obiectivelor ucrainene de pe Dunăre afectează direct funcționarea sistemului de transport al unei țări vecine.
La 6 octombrie 2023, la mai puțin de două săptămâni de la atacul precedent, activitatea bacului de la Orlivka a trebuit din nou suspendată temporar în urma unei lovituri nocturne cu drone asupra infrastructurii portuare și de frontieră. Potrivit Serviciului de Stat al Grănicerilor din Ucraina, în urma atacului nu au fost persoane rănite, dar fluxurile de transport au fost din nou redirecționate către alte puncte de trecere, inclusiv pe ruta prin Reni.
La 2 octombrie 2024, Orlivka a fost din nou lovită. Un atac cu drone asupra infrastructurii portuare și de frontieră din raionul Izmail a avariat punctul de trecere, iar doi șoferi, dintre care unul cetățean turc, au fost răniți. Trecerea frontierei a fost suspendată temporar, în timp ce se luau măsuri pentru stabilizarea funcționării obiectivului.
La 22 noiembrie 2025, dronele de lovire ruse au atacat din nou complexul de bac de la Orlivka. Serviciul Vamal de Stat a raportat avarii ale infrastructurii obiectivului, motiv pentru care punctul internațional de trecere a fost închis temporar până la înlăturarea urmărilor atacului.
Această succesiune este importantă pentru evaluarea evenimentelor din august–septembrie 2026, deoarece arată că atacul din 1 septembrie asupra Orlivka nu a fost prima lovitură asupra acestui nod de transport. Dimpotrivă, până atunci se conturase deja un tipar de mai mulți ani de atacuri repetate.
Totodată, în august 2026 geografia pagubelor aduse infrastructurii de frontieră s-a extins.
La 21 august 2026, în timpul unui atac rusesc de amploare, a fost avariată infrastructura punctului rutier de trecere Tabaky–Myrne, la frontiera ucraineano-moldovenească. Punctul și-a suspendat temporar activitatea, în timp ce pagubele erau documentate și se luau primele măsuri de refacere. Și-a reluat activitatea la 22 august, deși a fost nevoie să fie amenajate locuri de muncă temporare pentru grăniceri și vameși, să fie instalate echipamente și să fie asigurată alimentarea de rezervă cu energie pentru restabilirea funcționalității obiectivului.
La 25 august 2026, la patru zile după atacul asupra Tabaky–Myrne, a fost avariată infrastructura altui punct rutier de trecere de la frontiera ucraineano-moldovenească — Vynohradivka–Vulcănești. Circulația cetățenilor și a vehiculelor a fost suspendată temporar, traficul fiind redirecționat pe rute alternative. După primele lucrări de refacere, punctul și-a reluat activitatea la 26 august.
În cele din urmă, în noaptea de 1 septembrie 2026, drone de lovire de tip Shahed au atacat punctul internațional de trecere cu bacul Orlivka, de la frontiera ucraineano-română. Potrivit Serviciului de Stat al Grănicerilor din Ucraina, loviturile au atins clădirea și teritoriul punctului de trecere, provocând incendii stinse ulterior de serviciile de urgență. Operațiunile bacului au fost suspendate, iar fluxurile de transport au fost redirecționate către alte puncte de trecere.
Astfel, în numai douăsprezece zile — de la 21 august la 1 septembrie 2026 — trei puncte internaționale de trecere diferite, de pe două dintre frontierele de stat ale Ucrainei, au suferit avarii directe: Tabaky–Myrne, Vynohradivka–Vulcănești și Orlivka–Isaccea. Ultimul obiectiv fusese vizat în mod repetat și în perioada 2023–2025.
Cronologia prezentată mai sus nu este, în sine, suficientă pentru a formula o concluzie juridică cuprinzătoare privind existența unui plan operațional unic care să cuprindă toate obiectivele vizate. Din perspectiva analizei strategice, ea oferă însă temei pentru a trata reziliența infrastructurii de frontieră și de transport din sud-vestul Ucrainei ca o problemă distinctă de securitate națională.
De ce Orlivka are o însemnătate strategică aparte
Bacul Orlivka–Isaccea are o însemnătate care depășește cu mult transportul local de pasageri. Premisele convenționale și juridice pentru înființarea lui au fost elaborate de Ucraina și România încă din 2014–2015, iar guvernul ucrainean vedea deschiderea punctului ca pe un instrument de dezvoltare a infrastructurii de transport și logistică din partea de sud a regiunii Odesa, de atragere a unor fluxuri suplimentare de mărfuri și de aprofundare a relațiilor comerciale și economice ucraineano-române.
Bacul a început să funcționeze efectiv în 2020. Distanța dintre cele două maluri, în dreptul localităților Orlivka și Isaccea, este de aproximativ 900 de metri, iar capacitatea proiectată a complexului la momentul lansării era estimată la până la 500 de vehicule pe zi în fiecare direcție, inclusiv transport de marfă.
Importanța strategică a acestei rute decurge în primul rând din faptul că oferă regiunii dunărene ucrainene acces direct spre România, fără a fi nevoie de tranzitul tradițional prin Republica Moldova, pe ruta Reni–Giurgiulești–Galați. Prin urmare, Orlivka nu este doar un punct de trecere a frontierei, ci un element de diversificare a întregului sistem de transport al sudului regiunii Odesa.
Este semnificativ și faptul că documentele naționale actuale de planificare a transporturilor identifică creșterea eficienței bacului Orlivka–Isaccea ca direcție distinctă de dezvoltare, inclusiv extinderea cadrului juridic care îi reglementează funcționarea.
De aceea, scoaterea periodică din funcțiune a acestui obiectiv are consecințe mai largi: transporturile care altfel ar folosi cea mai scurtă rută spre România trebuie redirecționate către alte puncte de trecere, presiunea asupra rețelei rutiere și asupra punctelor de frontieră învecinate crește, iar întregul sistem logistic pierde o parte din capacitatea sa de rezervă.
De la atacuri izolate la risc de rețea
La evaluarea consecințelor economice este esențial să se țină seama de caracterul de rețea al logisticii moderne. Infrastructura portuară nu funcționează independent de căile ferate, rutele rutiere, spațiile de depozitare, punctele de trecere, procedurile vamale și infrastructura de navigație a statelor vecine. Ieșirea din funcțiune a unui element al rețelei poate fi compensată relativ repede, dar apariția simultană sau succesivă a mai multor blocaje produce un efect cumulativ.
Pe Dunărea de Jos, această problemă este deosebit de complexă, deoarece o parte însemnată a lanțului logistic are caracter transfrontalier. Fluxurile de marfă ucrainene depind de capacitatea canalului Sulina, de disponibilitatea piloților, de funcționarea porturilor și a căilor ferate din România, de sistemul de transport moldovenesc, de procedurile de frontieră, de punctele rutiere și de disponibilitatea navelor potrivite.
Atacurile împotriva terminalelor portuare, a depozitelor sau a punctelor de trecere pot avea, așadar, consecințe care depășesc cu mult pagubele fizice produse unui anumit obiectiv. Costuri suplimentare apar ca urmare a redirecționării mărfurilor, a termenelor de livrare mai lungi, a staționării vehiculelor și navelor, a primelor de asigurare mai mari, a nevoii de a crea capacități de rezervă și a previzibilității reduse a operațiunilor logistice.
Pentru o economie cu o pondere ridicată a mărfurilor de export în vrac — cereale, produse metalurgice, minereuri și alte bunuri cu o valoare relativ scăzută pe unitate de greutate — componenta de transport are o însemnătate aparte. Costurile logistice mai mari afectează în astfel de cazuri direct competitivitatea exporturilor ucrainene.
Reziliența strategică nu ar trebui, prin urmare, formulată ca o chestiune privind rapiditatea cu care poate fi reparat un anumit punct de trecere după o anumită lovitură. Întrebarea centrală ar trebui să fie dacă întregul sistem este capabil să funcționeze mai departe atunci când mai multe rute-cheie sunt restricționate simultan.
Necesitatea trecerii de la refacere la redundanță
Experiența ultimilor ani a arătat capacitatea ridicată a serviciilor ucrainene de a reface rapid punctele de trecere avariate. Tabaky–Myrne, de pildă, și-a reluat activitatea a doua zi după atacul din 21 august 2026, iar Vynohradivka–Vulcănești la 26 august, după lovitura din 25 august. Aceasta arată eficiența răspunsului în situații de urgență, dar nu rezolvă problema structurală creată de atacurile repetate.
Pe termen mai lung, politica de transport trebuie să se îndepărteze de modelul „avarie — reparație — refacere” și să treacă la un model de redundanță a infrastructurii, în care funcțiile critice pot fi transferate rapid către obiective alternative.
Acest lucru presupune creșterea capacității punctelor de trecere alternative, crearea de capacități de depozitare și transbordare de rezervă, descentralizarea infrastructurii logistice critice, pregătirea unor rute de deviere a mărfurilor convenite în prealabil și sincronizarea acestor planuri cu România și Republica Moldova.
La fel de importantă este coordonarea la nivelul planificării transporturilor. Extinderea capacității unui punct de trecere ucrainean are sens doar dacă infrastructura statului vecin poate primi volumul corespunzător de trafic. În mod similar, extinderea capacității porturilor dunărene ucrainene necesită dezvoltarea în paralel a căilor navigabile românești, a accesurilor feroviare și a nodurilor de transbordare.
Reziliența transporturilor pe Dunărea de Jos a devenit, așadar, prin însăși natura ei, o sarcină internațională pentru Ucraina.
Un nou model de coordonare regională
Tocmai în acest context experiența istorică a Comisiei Europene a Dunării capătă relevanță contemporană. Chestiunea nu este restaurarea unor modele de drept internațional din secolul al XIX-lea, ci aplicarea principiului integrării funcționale, potrivit căruia statele instituie mecanisme comune pentru probleme care nu pot fi rezolvate eficient exclusiv la nivel național.
Ucraina ar putea iniția o discuție privind extinderea sau crearea unor mecanisme specializate de coordonare în regiunea Dunării de Jos, cu participarea României, Republicii Moldova, Bulgariei, a altor state interesate, a Comisiei Europene și a organizațiilor internaționale relevante.
O astfel de cooperare ar putea acoperi gestionarea fluxurilor de navigație, coordonarea dezvoltării portuare, planificarea comună a investițiilor în infrastructură, digitalizarea procedurilor de transport și vamale, crearea unor rute de rezervă, securitatea navigației și instituirea unui mecanism de reacție rapidă în cazul avarierii infrastructurii critice.
Un element distinct ar trebui să fie un instrument financiar multianual pentru dezvoltarea Dunării de Jos. Istoric, capacitatea financiară a fost unul dintre factorii care au susținut eficiența Comisiei Europene a Dunării, iar practica actuală arată de asemenea că o instituție fără resurse proprii sau garantate rămâne, de regulă, un mecanism de coordonare, nu unul executiv.
Totodată, un asemenea model nu ar impune neapărat o limitare radicală a suveranității naționale. Integrarea europeană contemporană oferă numeroase exemple de administrare comună a unor sectoare și sisteme de infrastructură, statele păstrându-și principalele competențe suverane.
Dunărea ca dimensiune practică a integrării europene a Ucrainei
Negocierile Ucrainei privind aderarea la Uniunea Europeană se concentrează, pe bună dreptate, asupra apropierii legislative, a reformelor instituționale și a respectării criteriilor de aderare. Integrarea are însă și o dimensiune materială, de infrastructură.
Integrarea funcțională începe atunci când rutele de transport ucrainene devin fizic parte a rețelelor europene, procedurile vamale și digitale se sincronizează, iar dezvoltarea infrastructurii de ambele părți ale frontierei este planificată ca proces interconectat.
Dunărea de Jos este una dintre regiunile în care această abordare poate fi aplicată chiar de astăzi. Porturile dunărene ucrainene, portul românesc Constanța, canalul Sulina, nodurile de transport Galați și Brăila, rutele moldovenești prin Giurgiulești, precum și punctele feroviare și rutiere de trecere a frontierei pot fi privite nu ca rivale sau ca fragmente izolate de infrastructură națională, ci ca elemente ale unui sistem mai larg.
Crearea unui asemenea spațiu ar servi simultan mai multe obiective strategice: creșterea rezilienței economiei ucrainene, diversificarea rutelor de transport, reducerea dependenței de anumite porturi și canale, atragerea de finanțare europeană și facilitarea integrării practice a Ucrainei în sistemul de transport al UE.
Concluzii
Cronologia atacurilor asupra infrastructurii de frontieră și portuare din regiunea Dunării de Jos în perioada 2023–2026 indică apariția unui risc de securitate pe termen lung care afectează comunicațiile de transport din sud-vestul Ucrainei. Deosebit de elocventă este vizarea repetată a bacului Orlivka–Isaccea în 2023, 2024, 2025 și 2026, precum și extinderea geografică, în august 2026, a punctelor de trecere avariate direct de-a lungul frontierei ucraineano-moldovenești.
Aceste împrejurări impun trecerea de la un răspuns preponderent operațional la cazuri izolate de avariere către o planificare cuprinzătoare a rezilienței sistemului de transport în ansamblu. O astfel de planificare ar trebui să includă redundanța rutelor și a capacităților, diversificarea infrastructurii, scenarii comune de reacție la criză împreună cu România și Republica Moldova, precum și instituirea unui mecanism internațional pe termen lung pentru dezvoltarea Dunării de Jos.